ВЕРХОВНЫЙ СУД КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 17 июня 2013 года

Дело № 3-05/2013

Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики в составе:
председательствующего Кудрявцевой Ж.В.
при секретаре Бликанове А.В.

с участием: старшего прокурора отдела прокуратуры Башиева Р.А., прокурора отдела прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики Коляда А.В., действующих на основании доверенности № 8р от 22 апреля 2013 года и № 8-р от 7 июня 2013 года, представителей Парламента Кабардино-Балкарской Республики Хамукова А.В., действующего на основании доверенности № 2869 от 8 декабря 2010 года, выданной сроком на три года, Ворокова Р.В., действующего на основании доверенности № 2868 от 8 декабря 2010 года, выданной сроком на три года; представителя Главы Кабардино-Балкарской Республики Кокова Н.Х., действующего на основании доверенности от 9 июля 2012 года № 53 Представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике Шогеновой Б.И., действующей на основании доверенности № 01/1656 от 6 мая 2013 года, выданной сроком на один год, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кабардино-Балкарской Республики в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов "б", "в", "е" статьи 12 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 июля 1998 года № 8-РЗ (в редакции Закона КБР от 14.05.2012 № 27-РЗ) "О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике",

установил:

прокурор Кабардино-Балкарской Республики в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов "б", "в", "е" статьи 12 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 июля 1998 года № 8-РЗ (в редакции Закона КБР от 14.05.2012 № 27-РЗ).
В обоснование требований в заявлении указано, что пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлено, что для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей и в соответствии с указанными положениями Федерального закона статьей 12 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 июля 1998 года № 8-РЗ "О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике" (далее - Закон № 8-РЗ) предусмотрены квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.
В пунктах же "б", "в", "е" статьи 12 Закона от 4 июля 1998 года № 8-РЗ среди основных требований, предусмотренных Федеральным законом, указано также и специальное требование к кандидату, претендующему на замещение должности муниципальной службы: высшее и среднее образование, соответствующее направлению деятельности.
Между тем, в соответствии со статьей 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными правовыми актами.
Таким образом, по мнению заявителя, в республиканском законе, в отличие от федерального, установлены дополнительные условия для замещения должностей муниципальной службы в части наличия высшего и среднего образования, соответствующего направлению деятельности, что противоречит требованиям федерального законодательства, которое не содержит каких-либо требований наличия высшего и среднего образования, соответствующего направлению деятельности.
В заявлении указано, что в соответствии с пунктом "д" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов является коррупциогенным фактором.
В возражении на заявление прокурора представитель Парламента Кабардино-Балкарской Республики, полагая доводы заявления не обоснованными, а оспариваемые нормы статьи 12 Закона "О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике" соответствующими федеральному закону, просит в удовлетворении заявления отказать.
В возражении указано, что в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы устанавливаются муниципальными нормативными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации и таким образом, требование о наличии высшего или среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности, установлено пунктами "б", "в", "е" статьи 12 Закона КБР от 4 июля 1998 года № 8-РЗ в числе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы на основе прямого предписания Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ.
Основные же квалификационные требования к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы непосредственно установлены соответственно частью 1 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ и частью 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2004 года. Это требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
В судебном заседании представители прокуратуры Башиев Р.А. и Коляда А.В. первоначально поддержали заявление в части противоречия федеральному законодательству пунктов "б", "в" статьи 12 Закона № 8-РЗ, отказавшись от признания не соответствующим федеральному законодательству пункта "е" статьи 12 Закона № 8-РЗ. Суду было представлено заявление участвующего в деле прокурора о прекращении производства по делу в этой части и заявление было удовлетворено.
В ходе рассмотрения дела от представителя прокуратуры поступило дополнение к заявлению, в котором ставится вопрос о признании пунктов "б", "в" статьи 12 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 июля 1998 года № 8-РЗ (в ред. Закона КБР от 14.05.2012 № 27-РЗ) "О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике" в части установления обязательств по наличию высшего (профессионального) образования соответствующего направлению деятельности, противоречащими федеральному законодательству.
Таким образом, в судебном заседании заявление представителями прокуратуры было поддержано в части установления обязательств по наличию высшего (профессионального) образования соответствующего направлению деятельности, как противоречащими федеральному законодательству.
Представитель Парламента Кабардино-Балкарской Республики Хамуков А.В. в удовлетворении заявления просил отказать по основаниям, изложенным в возражении.
Представитель Управления Министерства юстиции по Кабардино-Балкарской Республике Шогенова Б.И. поддержала заявления прокурора в части признания пунктов "б", "в" статьи 12 Закона № 8-РЗ противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий, но не усмотрела в законе коррупциогенного фактора.
На последующие судебные заседания представитель Управления юстиции не явился, представив заявление о своей занятости по работе.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проанализировав оспариваемые положения закона республики и нормы федерального законодательства, суд находит заявленные прокурором требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Правоотношения в области муниципальной службы на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными актами Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).
В силу статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" взаимосвязь гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством, в том числе:
1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих.
Согласно статье 12 названного Закона, в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы (опыту) по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (часть 1).
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие профессионального образования (часть 3).
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности (часть 4).
Статьей 42 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется муниципальным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Основные принципы муниципальной службы в Российской Федерации закреплены в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, к которым, в частности, относятся профессионализм и компетентность муниципальных служащих (пункт 3 статьи 4 Закона).
Частью 1 статьи 9 этого же Федерального закона определено, что для замещения должностей муниципальной службы, квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (часть 2 статьи 9)
Во исполнение предоставленных федеральным законодательством полномочий Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики 10 июня 1998 года принят Закон "О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике", который 4 июля 1998 года был подписан Президентом Кабардино-Балкарской Республики и опубликован в печати.

Согласно приложению № 1 к Закону Кабардино-Балкарской Республики от 4 июля 1998 года Законом от 30 июля 2007 года № 61-РЗ (в редакции Закона КБР от 22.03.2012 № 11-РЗ) утвержден реестр должностей муниципальной службы в Кабардино-Балкарской Республике, которым к высшей группе должностей отнесены должности: глава местной администрации, работающий по контракту; первый заместитель главы администрации; заместитель главы местной администрации; управляющий делами местной администрации; руководитель территориального органа местной администрации; руководитель департамента; начальник управления; председатель комитета, комиссии.
К главной группе должностей муниципальной службы отнесены должности: советник главы местной администрации; помощник главы местной администрации; заместитель руководителя департамента; заместитель начальника управления; начальник отдела; руководитель пресс-службы местной администрации; начальник отдела в составе департамента; начальник отдела в составе управления.
К младшей группе должностей отнесена должность специалиста.
Статьей 12 Закона КБР предусмотрены квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.
Так, пунктом "б" части 1 статьи 12 установлено, что для замещения иных (кроме должности главы местной администрации) высших должностей муниципальной службы необходимы - высшее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности, знание действующего законодательства и нормативных правовых актов соответствующего муниципального образования, стаж муниципальной службы на главных должностях муниципальной службы и (или) ведущих должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет.
Пунктом "в" установлено, что для замещения главных должностей муниципальной службы необходимы: высшее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности, знание действующего законодательства, нормативных правовых актов соответствующего муниципального образования, стаж муниципальной службы на ведущих должностях муниципальной службы и (или) старших должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет.
По мнению представителей прокуратуры обременение рассматриваемой категории муниципальных служащих требованием о том, что для замещения указанных должностей муниципальной службы необходимо высшее образование, соответствующее направлению деятельности в части "соответствующее направлению деятельности" противоречит федеральному законодательству, требование неопределенно, допускает широту усмотрения понятия "соответствия высшего образования направлению деятельности", а возможность усмотрения допускает наличие коррупциогенных факторов.
По мнению представителей Парламента и Главы Кабардино-Балкарской Республики требование о наличии высшего образования, соответствующего направлению деятельности, не может рассматриваться как дополнительное требование, но является уточнением, которое содержится в должностных регламентах федеральных органов и является необходимым условием для прохождения муниципальной службы.
В части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов" дано понятие коррупциогенных факторов. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Суд не усматривает в оспариваемой части статьи 12 Закона КБР "О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике" коррупциогенных факторов, противоречия федеральному законодательству и считает, что требование о наличии высшего образования, соответствующего направлению деятельности не устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, не содержит неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам, создающие условия для проявления коррупции, но является уточняющим требованием, необходимым для исполнения должностных обязанностей, что не противоречит положениям частей 1 и 2 статьи 9 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", исходя из положений которых для замещения муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей и не допускает возможность неограниченного усмотрения правоприменителя в процессе применения этого Закона к отношениям, регулирующим квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы и не противоречит федеральному законодательству.
При таких обстоятельствах заявление прокурора удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 198, 199, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании пунктов "б", "в" статьи 12 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 июля 1998 года № 8-РЗ (в ред. Закона от 14.05.2012 № 27-РЗ) "О муниципальной службе в Кабардино-Балкарской Республике" в части установления обязательств по наличию высшего (профессионального) образования соответствующего направлению деятельности противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий с момента вступления решения суда в законную силу отказать.
Решение может быть обжаловано в Административную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в месячный срок со дня изготовления мотивированного решения путем подачи апелляционной жалобы в Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики.

Председательствующий
Ж.В.КУДРЯВЦЕВА


------------------------------------------------------------------